Nguyễn Huy Vũ: Cải cách và nhu cầu tản quyền để phát triển

Hãy tưởng tượng rằng bạn là một nguyên thủ quốc gia trong một nước như Việt Nam. Một ngày đẹp trời, chính phủ muốn có một chính sách ưu việt có thể đáp ứng được mong mỏi của người dân và phù hợp với thực tế của các địa phương. Một việc hiển nhiên phải làm là chính phủ buộc phải mời các lãnh đạo địa phương tới để tham vấn. 

Một cuộc họp bắt đầu. Sáu mươi bốn tỉnh thành, mỗi tỉnh gửi một đại diện cho cuộc họp. Nếu mỗi vị trình bày một phút thì buổi họp đã mất hơn một tiếng đồng hồ; còn nếu mỗi vị trình bày 8 phút thôi thì đã mất nguyên một ngày làm việc. Quan trọng là sau khi 64 vị đại diện trình bày xong thì cử toạ ít người nhớ là mỗi vị trình bày được những gì, vì quá nhiều và quá lâu. 

Thậm chí ngay cả khi chính phủ chia các buổi họp ra để họp riêng từng tỉnh thì nó cũng rất tốn thời gian và vì không có sự có mặt của các tỉnh khác, việc chia sẻ kinh nghiệm quản lý địa phương giữa các tỉnh không diễn ra. Tỉnh này không thể trao đổi hay học hỏi gì với các tỉnh còn lại. Kinh nghiệm không được sẻ chia, và vướng mắc khó có thể được trao đổi để cùng giải quyết hay hợp tác. 

Vì lý do bất tiện đó nên có lẽ hiếm khi nào chính phủ triệu tập cuộc họp một lúc các lãnh đạo của các tỉnh thành để tham vấn. 

Để quản lý các địa phương, trong suốt một thời gian dài, giới lãnh đạo cộng sản của Việt Nam đã áp dụng hai cơ chế. Cơ chế đầu tiên là khoán trong quản lý, khoán các chỉ tiêu. Giới lãnh đạo tỉnh sẽ được phép tự do thực hiện các chính sách trong các khuôn khổ và phải đảm bảo các chỉ tiêu được đề xuất. Chỉ có những thành phố lớn, nơi mà ngân sách và sự phát triển đã trở nên có ảnh hưởng, chính quyền trung ương mới cho thiết lập cơ chế thứ hai gọi là thành phố trực thuộc trung ương cốt để quản lý một cách trực tiếp hơn. Hiện có 5 thành phố trực thuộc trung ương là Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Hồ Chí Minh và Cần Thơ. 

Cách quản lý này có rất nhiều nhược điểm. Thứ nhất là việc làm chính sách được thực hiện từ trên xuống dưới mà không có sự góp ý và hợp tác từ dưới lên. Bởi vì như đã trình bày ở trên, rất khó mà tham vấn và phối hợp chính sách với 64 tỉnh thành cùng một lúc. Và vì không có tham vấn kinh nghiệm địa phương, các chính sách được làm ở trên ít có hiệu quả xuống phía dưới. 

Thứ hai là các tỉnh mặc dù có nhiều tiềm năng nhưng vì dân số thưa dẫn đến ngân sách ít, cho dù lãnh đạo tỉnh có mong muốn cũng khó lòng thực hiện được những dự án hạ tầng đủ lớn để phát triển tỉnh mình. Nhưng nếu tỉnh đưa vấn đề lên trung ương để kêu gọi sự hỗ trợ thì lại không thể. Hãy hình dung khi cả 64 tỉnh thành cùng gửi yêu cầu lên trên sẽ dẫn đến chuyện trung ương sẽ quá tải. Không một ông thủ tướng nào có đủ thời gian và năng lượng để vừa nghĩ giải pháp cho vĩ mô, vừa nghĩ giải pháp cho phát triển địa phương. 

Thứ ba là cơ chế quản lý tập trung của chính quyền cộng sản đã khiến cho việc quản lý ở cấp trung ương đã quá tải. Một ví dụ. Hãy tưởng tượng bạn là Bộ trưởng Bộ giáo dục. Dưới sự quản lý của cơ quan bạn có gần 500 trường đại học và cao đẳng. Làm sao một người một ngày 8 tiếng có thể giải quyết được tất cả các vấn đề của một số lượng lớn các trường này một cách hiệu quả? Bạn chắc chắn có một lực lượng chuyên gia giúp sức nhưng bạn không thể nghĩ và quyết định giải pháp cho một số lượng lớn các vấn đề như vậy. Giải pháp mà các nước đông dân thực hiện đó là để cho các chính quyền địa phương quản lý các cơ sở giáo dục. Chính quyền địa phương là tổ chức gần nhất, hiểu biết nhất, và quan tâm nhất đến các vấn đề giáo dục của chính địa phương mình. Nhưng một vấn đề lớn của Việt Nam đó là các tỉnh quá nhỏ để có đủ ngân sách và nhân lực để quản lý tất cả các cơ sở giáo dục nằm trên địa phương mình. Và giả sử khi các tỉnh được giao quản lý các cơ sở giáo dục, nếu phát sinh những vấn đề gì họ cần liên hệ với Bộ Giáo dục để xin ý kiến chẳng hạn, thì có tới ít nhất 64 ý kiến, khó có thể nào giới lãnh đạo Bộ Giáo dục có thể giải quyết hết trong một thời gian hợp lý. Hậu quả là cho dù bộ trưởng Bộ Giáo dục có muốn thì cũng không thể nào cải cách và thay đổi giáo dục được. Đó chỉ là một ví dụ cho ngành giáo dục. Những lĩnh vực khác như kinh tế địa phương, lao động, y tế, an sinh xã hội, môi trường, giao thông, trật tự đô thị, quy hoạch, v.v. cũng có vấn đề tương tự — ở trên đã quá tải còn ở dưới thì không có năng lực để thi hành. 

Nhưng nếu tổ chức hành chính địa phương được chia thành các vùng, mỗi vùng gồm chừng 5-7 tỉnh, mỗi vùng có chính quyền vùng, và Việt Nam có thể chia thành 12 vùng, thì việc quản lý sẽ dễ dàng hơn rất nhiều. Hệ thống chính quyền Việt Nam lúc này sẽ đi từ chính quyền trung ương, chính quyền vùng, chính quyền huyện, và chính quyền xã. Các cơ quan của chính quyền các tỉnh trong vùng sẽ gộp lại và tinh giản để trở thành một chính quyền vùng chịu trách nhiệm về thi hành chính sách cho các tỉnh trong vùng. Đứng đầu vùng sẽ có một hội đồng gồm các đại diện nhân dân của vùng và hội đồng sẽ bầu ra một thủ hiến. Thủ hiến sẽ đề cử các bộ trưởng vùng và hội đồng bỏ phiếu chấp thuận để thực hiện các chính sách của vùng. Chính quyền trung ương có thể cử một đại diện có mặt trong chính quyền vùng, chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của chính quyền vùng và là cầu nối truyền tải thông tin và liên lạc giữa chính quyền trung ương và chính quyền vùng. 

Ở đây, độc giả sẽ hỏi rằng liệu có phải sáp nhập tỉnh và đổi tên tỉnh lại hay không. Câu trả lời là không cần. Vị thủ hiến có thể đóng vai trò là chủ tịch đồng thời của các tỉnh trong vùng. Ông sẽ dùng các con dấu đã có, các giấy tờ và văn thư đã có. Và như vậy, nó sẽ tránh việc phải thay đổi các chi tiết về tên gọi trên các giấy tờ và văn kiện. Tên của các tỉnh và địa giới cũng không nên và không cần phải đổi, vì nó là một phần của lịch sử dân tộc, cần giữ lại cho thế hệ sau.

Một đề xuất về cách chia các vùng hành chính kéo dài từ Bắc xuống Nam như sau. Ở phía Bắc có 4 vùng: Vùng Đông Bắc Bộ, vùng Tây Bắc Bộ, vùng Đồng bằng sông Hồng (trừ Hà Nội), và Hà Nội. Miền Trung và Tây Nguyên có thể chia thành 4 vùng: vùng Tây Nguyên, vùng Bắc Trung Bộ, vùng Trung Trung Bộ, và vùng Nam Trung Bộ, giải đất miền Trung dọc biển do vị trí địa lý hẹp và dài được chia thành 3 vùng. Phía Nam có 4 vùng: vùng Đông Nam Bộ (trừ Sài Gòn), Sài Gòn, các tỉnh Tây Nam Bộ phía Bắc sông Hậu (Tây Nam Bộ Bắc), và các tỉnh Tây Nam Bộ phía Nam sông Hậu (Tây Nam Bộ Nam). Sở dĩ vùng Tây Nam Bộ nên chia thành hai vùng vì vùng Tây Nam Bộ quá lớn và quá đông về dân số; nó gồm 13 tỉnh thành và có tới gần 18 triệu dân. Việc chia vùng Tây Nam Bộ làm hai vùng như vậy, thì trung bình mỗi vùng có gần 9 triệu dân. Sau khi phân bổ, chúng ta sẽ có 12 vùng trên cả nước và mỗi vùng sẽ có dân số từ 5 triệu đến 10 triệu. Vùng Tây Bắc Bộ, gồm các tỉnh Sơn La, Hoà Bình, Yên Bái, Lào Cai, Điện Biên, và Lai Châu, là vùng thưa dân nhất với dân số khoảng 5 triệu người; vùng Sài Gòn là vùng đông dân nhất với dân số là 10 triệu người. 

Việc có 12 chính quyền ở cấp địa phương sẽ dễ dàng hơn rất nhiều cho trung ương trong việc điều tiết chính sách. Mỗi đầu một quý, chính quyền trung ương có thể triệu tập các lãnh đạo của 12 chính quyền vùng để bàn thảo những phối hợp chính sách cho quý. 

Các chính sách từ kinh tế, giáo dục, y tế, an sinh xã hội, cho tới an ninh địa phương, sau khi chính quyền trung ương bàn họp với các chính quyền vùng, sẽ đưa xuống cho các chính quyền vùng đảm nhiệm thực hiện. Trung ương lúc này chỉ đóng vai trò định hướng và hỗ trợ các chính quyền địa phương thực hiện chính sách. 

Như vậy, các cơ sở giáo dục từ cấp tiểu học cho tới đại học đều thuộc về quyền quản lý của các vùng. Các bệnh viện cũng vậy. Chính quyền trung ương có thể ra chính sách chung sau khi tham khảo các lãnh đạo vùng, nhưng việc quản lý vi mô và thực hiện các chính sách cụ thể hơn đối với các cơ sở này thuộc về trách nhiệm của các chính quyền vùng. 

Ví dụ về lĩnh vực giáo dục, với gần 500 trường đại học và cao đẳng, một nửa trong đó là cao đẳng và một nửa là đại học, đem chia đều cho 12 vùng thì mỗi vùng có xấp xỉ 40 trường cao đẳng và đại học. Một vùng quản lý chừng 20 trường đại học và 20 trường cao đẳng sẽ dễ hơn nhiều so với việc một bộ quản lý cùng lúc gần 500 cơ sở giáo dục. 

Mỗi vùng tuỳ vào thế mạnh mà có những sự đầu tư, điều chỉnh luật lệ và cạnh tranh thu hút nhân tài để làm cho các cơ sở giáo dục, các bệnh viện, nhiều cơ quan và các dự án khác của vùng mình ngày một phát triển. 

Mỗi vùng như vậy cũng nên đặt một chi nhánh lớn của hệ thống ngân hàng trung ương. Chi nhánh này vừa đóng vai trò giúp điều phối hoạt động tài chính tiền tệ và hỗ trợ các doanh nghiệp trong vùng, vừa đóng vai trò là một cơ quan nghiên cứu về chính sách kinh tế tài chính độc lập. Nó sẽ có hoạt động tương tự như các ngân hàng dự trữ cấp vùng ở Hoa Kỳ. 

Chính quyền trung ương từ chỗ là cơ quan ôm đồm cả việc ra quyết định chính sách và trực tiếp thực hiện cả các chính sách ở tầm mức địa phương, giờ đây trở thành cơ quan chủ yếu ra các quyết định, định hướng chính sách, giám sát việc thực thi chính sách, và chỉ thực hiện một số chính sách vĩ mô mang tầm mức quốc gia mà mỗi một vùng đơn lẻ không thể thực hiện được như ngoại giao, quốc phòng, thương mại với các nước, điều tiết chính sách tiền tệ, thực hiện các chính sách công nghiệp nhằm hỗ trợ các lĩnh vực then chốt hay các dự án hạ tầng lớn vượt quá khả năng của các vùng.

Bên cạnh việc phân quyền, chính quyền cũng cần phải chú ý đến vấn đề phân chia ngân sách. Một cách tốt nhất, việc thu ngân sách của các chính quyền vùng phải đủ để trang trải cho các hoạt động trong vùng. Khi một vùng không đủ ngân sách để thực hiện các hoạt động của mình, gánh nặng ngay lập tức sẽ rơi lên vai của chính quyền trung ương. 

Kinh nghiệm quản lý ở các nước cho thấy rằng mức thuế áp lên các cá thể trong nền kinh tế có thể chia làm ba loại. Loại đầu tiên thuộc hoàn toàn về thẩm quyền của chính quyền quốc gia trung ương, gọi là thuế quốc gia, đó là các loại thuế hải quan, thuế tiêu thụ chung, thuế vận tải đường bộ và xe cơ giới, và thuế trên các giao dịch vốn và hối phiếu. Loại thứ hai là thuế mà ở đó doanh thu từ thuế sẽ được chia sẻ giữa vùng và chính quyền trung ương, gọi đó là thuế chung, đó là thuế thu nhập cá nhân, thuế doanh nghiệp, và thuế doanh thu. Và các thuế còn lại thuộc về các vùng, gọi là thuế vùng.

Việc xác định mức chia sẻ thuế chung sao cho ngân sách của các vùng đủ để chi tiêu. Tuy vậy, chính phủ trung ương cũng cần phải có một quỹ dự phòng để hỗ trợ các vùng mà ở đó thu ngân sách không đủ chi hoặc có thể chi trả thêm cho các chương trình an sinh xã hội. 

Chính phủ có thể hình thành một uỷ ban gồm các lãnh đạo chính quyền vùng. Mỗi vùng cử chừng 4 người. Uỷ ban này có trách nhiệm góp ý về chính sách và luật lệ, đóng vai trò như một viện của quốc hội. Về lâu về dài, một sự sửa đổi hiến pháp có thể nâng vai trò của uỷ ban này lên để nó trở thành một viện của quốc hội, gọi là Thượng nghị viện. Thượng nghị viện — đại diện cho chính quyền vùng — sẽ cùng với Hạ nghị viện gồm các dân biểu, chịu trách nhiệm làm luật và giám sát chính phủ. 

Trong suốt một thời gian dài, hội đồng nhân dân ở các tỉnh hầu như không có vai trò gì đáng kể. Việc gộp các hội đồng nhân dân của các tỉnh trong vùng lại thành một hội đồng vùng. Hội đồng vùng gồm các dân biểu đại diện cho người dân ở các khu vực khác nhau trong vùng. Hội đồng vùng, như đã trình bày, là cơ quan bầu chọn ra thủ hiến vùng, giám sát các hoạt động của chính quyền vùng, và là một cơ quan đại diện cho tiếng nói của người dân trong vùng. 

Như đã trình bày, chính quyền trung ương có thể dễ dàng phối hợp và giám sát hoạt động của 12 lãnh đạo vùng dễ dàng hơn nhiều khi so với việc giám sát hoạt động của 64 lãnh đạo của 64 tỉnh thành. Tuy vậy, nếu muốn chống tham nhũng, lãng phí ở cấp cơ sở, cũng như bảo đảm rằng các lãnh đạo ở các vùng, các địa phương, làm việc vì quyền và lợi ích của người dân, đem lại sự phát triển tối ưu cho người dân địa phương của mình, thì việc bảo đảm rằng các đại diện trong hội đồng vùng được sự tín nhiệm, được bầu chọn, và đại diện cho tiếng nói của người dân địa phương là điều bắt buộc. 

Sắp xếp lại hệ thống hành chính quốc gia không chỉ là việc tinh giản các bộ ngành — mà ta có thể gọi là tinh giản theo chiều ngang — và sắp xếp lại nhân sự và nhiệm vụ — mà ta có thể gọi là tinh giản bên trong — mà nó còn phải là sự sắp xếp, phân quyền theo chiều dọc, tức tản quyền, để cho chính quyền địa phương và chính quyền trung ương chia sẻ trách nhiệm và quyền lực nhằm tối ưu hoá việc phụng sự và phát triển quốc gia. Đây không phải là những điều mới mẻ, bởi nó đã được rất nhiều nước áp dụng từ rất lâu và đã chứng tỏ sự thành công, đó là Mỹ, Canada, Úc, Đức, Malaysia, thậm chí là Trung Quốc, và còn nhiều nước khác. 

Sau gần 50 năm kể từ ngày thống nhất đất nước, dân số Việt Nam đã tăng lên gấp đôi. Nhu cầu đảm bảo những dịch vụ cơ bản như y tế, giáo dục, lao động, v.v. vì vậy cũng tăng lên. Hơn nữa, cùng với sự phát triển chung của nhân loại, nhiều tiện ích, dịch vụ, và nhu cầu mới đã xuất hiện, điều đó đòi hỏi chính quyền ngày càng đảm nhiệm nhiều hoạt động hơn để đáp ứng những nhu cầu của nhân dân và sự phát triển của đất nước.  Việc chỉ mở rộng vai trò và nhân sự của chính quyền trung ương là không đủ, mà nó cần tản quyền để chia sẻ vai trò và trách nhiệm với các chính quyền địa phương nhằm tối ưu hoá nguồn lực của quốc gia. 

Nguyễn Huy Vũ 

9/12/2024