Nguyễn Ngọc Chu: Mô hình địa phương 2 cấp và số phận các thành phố

Thời gian gần đây, nhiều người lo lắng đến số phận của 85 thành phố trực thuộc tỉnh trên toàn quốc. Trong số chúng, nhiều thành phố có lịch sử lâu đời hàng trăm năm, nhiều thành phố được biết đến rộng rãi trên trường quốc tế. Sự lo lắng nằm ở chỗ, với chính quyền địa phương 2 cấp đang dự kiến thực thi, dường như có ý định chia nhỏ các thành phố thành các phường cơ sở trực thuộc tỉnh. Thành phố sẽ biến mất.

Từ thời Tổng Bí thư Trường Chinh đã đề cao khẩu hiệu “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Về chính quyền địa phương 2 cấp, sự tham gia của dân theo khẩu hiệu trên chưa rõ mức độ, nhưng được dân lo lắng, là phúc đức cho quốc gia.

Lo lắng là dễ hiểu. Vì chưa có thực tiễn. Vì khẩn trương gấp rút. Vì vừa làm vừa rút kinh nghiệm. Mà vấn đề lại phức tạp và hệ trọng. Bởi liên quan đến thay đổi cấu trúc quản lý, tác động sâu rộng toàn diện lên đời sống nhân dân trên toàn quốc.

Nhưng nếu nghiên cứu kỹ về mô hình địa phương 2 cấp của các nước tiên tiến đi trước để tham chiếu, thì nỗi lo có cơ hội vơi đi – khi biết lựa chọn cách tiếp cận đúng. Trong trường hợp ngược lại, không chỉ là lo, mà có nguy cơ đối mặt với tác động tiêu cực.

Có các quốc gia tiên tiến với mô hình quản lý 4 cấp, như Pháp, Đức, Trung Quốc. Có các quốc gia tiên tiến với mô hình quản lý 3 cấp như Nhật Bản, Na Uy, Thuỵ Điển. Trong sự kiên quyết của Việt Nam hiện thời về từ bỏ mô hình quản lý 4 cấp để chuyển sang mô hình 3 cấp có ảnh hưởng của các mô hình quốc tế. Với nhiều người, ảnh hưởng của Nhật Bản là không nhỏ.

Nhưng không phải cái gì thực thi ở Nhật Bản thì mang về áp dụng được ở Việt Nam. Cũng như vậy đối với Trung Quốc. Nhiều điều ở Trung Quốc, ở Nhật Bản triển khai được mà ở Việt Nam lại không thể. Điều này lý giải tại sao, có nhiều đoàn đi khảo sát ở nước ngoài, đưa mô hình nước ngoài về Việt Nam lại không thành công..

Bởi thế, xin viện dẫn sơ lược về mô hình địa phương 2 cấp của Nhật Bản để có thông tin tham khảo [1,2,3]. Nhìn kỹ, hiểu đúng, thì sẽ thấy trong mô hình địa phương 2 cấp của Nhật Bản, các thành phố cấp dưới của tỉnh, không những không bị xé nhỏ, mà còn cơ cơ hội phát triển, từ cấp ‘Thành phố thông thường’ (一般市 – Ippanshi) mở rộng thành cấp ‘Thành phố trung tâm’ lên đến cấp ‘Chính lệnh thành phố – Thành phố chỉ định bở Chính phủ’(政令指定都市 – Seirei Shitei Toshi).

Chỉ cung cấp thông tin để tham khảo. Cần phải có nghiên cứu thực tế kỹ lưỡng. Tránh trường hợp chữ ‘Tác’ đánh chữ ‘Tộ’. Và hậu quả là “Kiện” trông ra “Tiệp” hỡi trời ơi!

1. SƠ LƯỢC VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 2 CẤP CỦA NHẬT BẢN

1 1. CẤP TỈNH: 都道府県) (“To-Do-Fu-Ken” – Thủ/Phủ/Đạo/Tỉnh) – 47 đơn vị.

Có 47 đơn vị

• Bao gồm:

o 1 Tokyo-to (Thủ đô Tokyo – “Đô”)

o 2 Fu (Osaka-fu, Kyoto-fu – phủ)

o 43 Ken (tỉnh thông thường)

o 1 Dō (Hokkaidō – Đạo, lãnh thổ lớn phía Bắc)

• Mỗi đơn vị có Thống đốc (chiji) do dân bầu, cùng với Hội đồng tỉnh.

1.2. CẤP ĐỊA PHƯƠNG CƠ SỞ: 市区町村 – Shikuchōson- Thành phố/Thị trấn/Làng xã). Có 1718 đơn vị.

• Có 1.718 đơn vị, chia thành:

o Shi (市) – Thành phố

o Ku (区) – Quận (chỉ có ở các thành phố lớn hoặc ở Tokyo 23 quận đặc biệt)

o Chō / Machi (町) – Thị trấn

o Son / Mura (村) – Làng

• Đây là cấp quản lý trực tiếp đời sống dân cư, có:

o Thị trưởng (Shichō / Chōchō / Sonchō) do dân bầu

o Hội đồng thành phố / xã / thị trấn.

Ngoài ra:

• Tokyo là trường hợp đặc biệt, vừa là “Đô”, vừa chia thành 23 khu (特別区 – tokubetsu-ku), mỗi khu hoạt động gần giống một thành phố độc lập, có thị trưởng và hội đồng riêng.

• Các thành phố lớn được chỉ định đặc biệt (政令指定都市 – Seirei Shitei Toshi) cũng chia thành các “quận hành chính” (行政区 – gyōseiku), tuy không phải cấp hành chính độc lập nhưng có văn phòng đại diện để phục vụ dân cư.

• Machi thuộc thành phố thì không có chính quyền hành chính. Machi thuộc tỉnh thì có chính quyền hành chính riêng.

2. THÍ DỤ VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 2 CẤP CỦA NHẬT BẢN

Dưới đây là thông tin tóm tắt về chính quyền địa phương 2 cấp ở 2 tỉnh NAGANO và IBARAKI.

2.1. TỈNH NAGANO (長野県 – Nagano-ken).

Diện tích: 13.561,56 km². Dân số: 2.007.682 người (tính đến ngày 1 tháng 7 năm 2023).

Số lượng đơn vị hành chính cấp dưới:

– Thành phố: 19 thành phố

– Thị trấn: 23 thị trấn.

THÀNH PHỐ NAGANO (長野市 – Nagano-shi).

– Diện tích: 834,81 km². Dân số: 365.296 người (tính đến ngày 1 tháng 7 năm 2023)

Số lượng đơn vị hành chính cấp dưới:

– Phường hành chính: 16 phường.

– Khu dân cư: 50 khu dân cư.

SƠ ĐỒ PHÂN CẤP HÀNH CHÍNH TỈNH NAGANO

├── Tỉnh Nagano (長野県 – Nagano-ken)

│ ├── Thành phố (市 – shi): 19 thành phố

│ ├── Thị trấn (町 – machi): 23 thị trấn

│ └── Làng (村 – mura): 35 làng

│

└── Thành phố Nagano (長野市 – Nagano-shi)- Thủ phủ của tỉnh Nagano.

├── Phường hành chính (行政区 – gyōseiku): 16 phường

└──Khu dân cư (大字 – ōaza): 50 khu dân cư

Văn phòng chi nhánh thành phố tại 16 khu hành chính nội bộ gyōseiku của thành phố Nagano

Tên gọi:

• 支所 (Shisho) – Văn phòng chi nhánh

• Đôi khi cũng được gọi là 地域行政センター (Trung tâm hành chính khu vực) tùy nơi

Chức năng:

• Chức năng hành chính cơ bản, giới hạn:

o Đăng ký địa chỉ, chuyển hộ khẩu

o Nộp hồ sơ giấy tờ (chứng minh nhân dân, thẻ bảo hiểm…)

o Đăng ký sinh – tử – kết hôn

o Một số dịch vụ phúc lợi địa phương (nhận hồ sơ, hướng dẫn)

o Phát thông tin hành chính và hỗ trợ cộng đồng

Lưu ý: Các văn phòng này không có quyền ra quyết định hay ngân sách riêng.�Chỉ là nơi tiếp nhận – xử lý giấy tờ và kết nối với trụ sở chính của thành phố Nagano.

2.2. TỈNH IBARAKI (茨城県 – Ibaraki-ken).

• Diện tích: 6.097,19 km².Dân số: 2.828.086 người (tính đến ngày 1 tháng 7 năm 2023)

• Tỉnh Ibaraki có tổng cộng:

o 32 thành phố (市)

o 10 thị trấn (町)

o 2 làng (村)

• 10 Machi thuộc tỉnh Ibaraki là các thị trấn có chính quyền riêng, chẳng hạn như: 城里町 (Shirosato-machi).

THÀNH PHỐ MITO (水戸市 – Mito-shi) là thủ phủ của tỉnh Ibaraki.

• Diện tích: 217,32 km². Dân số: 268.036 người (tính đến ngày 1 tháng 1 năm 2024).

• Thành phố Mito có tổng cộng 5 大字 (Ōaza).

• Thành phố Mito có tổng cộng 29 町(Machi), thí dụ như: ,

o 中央町 (Chūō-machi)

o 本町 (Hon-machi)

o 末広町 (Suehiro-machi)

• Các Machi của Mito không có chính quyền hành chính.

SƠ ĐỒ PHÂN CẤP HÀNH CHÍNH TỈNH IBARAKI

Nhật Bản

└── Tỉnh Ibaraki (茨城県 – Ibaraki-ken)

├──Thành phố (市 – Shi): 32 thành phố

│ └── Ví dụ: 水戸市 (Mito-shi), 日立市 (Hitachi-shi)…

└── Huyện (郡 – Gun)

├── Thị trấn (町 – Machi): 10 thị trấn

└── Làng (村 – Mura): 2 làng

SƠ ĐỒ PHÂN CẤP HÀNH CHÍNH THÀNH PHỐ MITO (水戸市 – Mito-shi)

Thành phố Mito (水戸市 – Mito-shi)

└── Khu hành chính nội bộ:

├── 大字 (Ōaza) – Khu hành chính lớn

│ └── Có thể chia nhỏ thành 小字 (Koaza)

├── 町 (Machi / Chō) – Khu phố (không có chính quyền)

└── 丁目 (Chōme) – Dãy phố nhỏ (city blocks)

• Những “machi” này chỉ là đơn vị địa chỉ hành chính (địa danh) chứ không có chính quyền riêng như các thị trấn nằm ngoài thành phố.

• Chỉ có vai trò quản lý hành chính địa phương:

o Thường có văn phòng chi nhánh thành phố (支所 / Shisho) hoặc văn phòng cộng đồng (地域センター / Chiiki sentā) do chính quyền thành phố Nagasaki điều hành.

• Cung cấp các dịch vụ như đăng ký cư trú, bảo hiểm y tế, thông báo dân sinh, v.v.

VỀ CẤP HUYỆN (郡 – Gun) CỦA TỈNH IBARAKI

• Không có chính quyền hành chính.

• Chỉ có ranh giới địa lý xác định trong Huyện có bao nhiêu thị trấn, làng xã. Các thị trấn , làng xã trong Huyện có chính quyền hành chính riêng.

3. THAM CHIẾU CHO TRƯỜNG HỢP VIỆT NAM

Từ trường hợp chính quyền địa phương 2 cấp của Nhật Bản, tham chiếu cho trường hợp chính quyền địa phương 2 cấp của Việt Nam, đưa đến các nhận xét dưới đây.

VỀ THÀNH PHỐ

Nếu theo cách quản lý chính quyền địa phương 2 cấp của Nhật Bản, thì sau sáp nhật tới đây, đối với Thành phố:

• Các thành phố giữ nguyên.

• Thị xã, thị trấn, phường, các xã trực thuộc thành phố vẫn giữ nguyên địa danh, biên giới. Chỉ là không có chính quyền hành chính.

• Thành phố chỉ có một chính quyền hành chính duy nhất ở cấp độ thành phố.

• Chính quyền thành phố thành lập các văn phòng chi nhánh của thành phố (tương tự Shisho (支所)) theo khu vực, để cung cấp các dịch vụ cơ bản cho người dân theo quy định.

• Hoàn toàn không gây ra xáo trộn về địa danh, tổ chức, giấy tờ nhà cửa, đất đai, hộ chiếu, CCCD… đối với nhân dân địa phương.

• Giữ lại được các địa danh lịch sử. Giữ được tính truyền thống, kế thừa.

Như vậy, khi tiến hành thiết lập chính quyền địa phương 2 cấp ở Việt Nam:

THÀNH PHỐ CẤP DƯỚI TỈNH VẪN GIỮ NGUYÊN. CÁC PHƯỜNG, THỊ XÃ, THỊ TRẤN VÀ XÃ THUỘC THÀNH PHỐ VẪN GIỮ NGUYÊN. CHỈ LÀ HUỶ BỎ CÁC CHÍNH QUYỀN HÀNH CHÍNH TẠI CÁC PHƯỜNG, THỊ XÃ, THỊ TRẤN VÀ CÁC XÃ THUỘC THÀNH PHỐ.

VỀ TÊN HUYỆN

Nhật Bản không có chính quyền hành chính cấp Huyện (郡 – Gun) nhưng vẫn giữ địa danh Huyện. Như thí dụ về 2 tỉnh Nagano và Ibaraki nêu trên, có danh xưng Huyện. Đây là vùng địa lý, xác định các thị trấn và làng nằm trong biên giới Huyện. Nhưng không có chính quyền hành chính. Việc giữ lại tên Huyện, mà không có chính quyền Huyện đưa lại những lợi ích trông thấy sau đây.

• Không có chính quyền hành chính nên hoàn toàn không tốn kém.

• Không gây xáo trộn về giấy tờ nhà đất, CCCD, hộ chiếu… (đối với những nơi không có việc sáp nhập xã).

• Dễ xác định vị trí địa lý các làng xã thị trấn. Thuận lợi cho công tác thống kê.

• Giữ được địa danh lịch sử, bảo toàn tính kế thừa, truyền thống địa phương, văn hoá, phong tục vùng miền qua ngàn đời.

VỀ TRÙNG TÊN THỦ PHỦ TỈNH?

Nhật Bản có 43 tỉnh thông thường. Nhưng có đến 30 tỉnh có thủ phủ tỉnh trùng tên với tỉnh. Trong thí dụ ở trên, tỉnh Nagano có thủ phủ là thành phố Nagano.

Nhưng tại sao không thấy người Nhật lo lắng về sự trùng tên giữa thủ phủ và tỉnh? Trong khi đó ở Việt Nam, trong thời gian vừa qua, một số nơi vội vã đổi tên thủ phủ của Huyện để tránh sự trùng tên?

Thấy gì qua điều này: Tính ổn định, tính truyền thống về văn hoá và lịch sử ở Nhật Bản rất được coi trọng.

Cũng như vậy, người Nhật bỏ chính quyền Huyện mà vẫn giữ địa danh Huyện. Khi nhập vào thành phố, các địa danh thị trấn (Machi) vẫn giữ nguyên. Chỉ là không có chính quyền hành chính.

4. THÀNH PHỐ PHẢI LÀ “CƠ THỂ THỐNG NHẤT”

Không kể đến Thủ (Tokyo), Phủ (Osaka và Kyoto), trước năm 2015 Nhật Bản có 4 loại thành phố. Năm 2015 bỏ loại ‘thành phố đặc biệt’(Tokureishi). Hiện tại còn 3 loại thành phố.

1. 政令指定都市 – Seirei Shitei Toshi (Chính lệnh đô thị – Thành phố chỉ định bởi Chính phủ) – 20 thành phố

• Dân số ≥ 500 000 người.

• Có thể chia thành khu hành chính (行政区 – gyōseiku) như quận.

• Có quyền tương đương cấp tỉnh trong nhiều lĩnh vực (quy hoạch, phúc lợi, giáo dục…).

2. 中核市 – Chūkakushi (Thành phố trung tâm) – 62 thành phố

• Dân số ≥ 200 000 nguời.

• Được trao quyền hành chính cao hơn thành phố thường, gần giống như “tỉnh lỵ mạnh”.

3. 特例市 – Tokureishi (Thành phố đặc biệt)

• Hủy bỏ từ năm 2015.

• Các thành phố từng thuộc loại này đã chuyển lên cấp chūkakushi hoặc giữ nguyên là ippanshi.

4. 一般市 – Ippanshi (Thành phố thường) – 734 thành phố

• Đây là loại thành phố phổ biến nhất.

• Có chính quyền thành phố nhưng ít quyền hơn so với các cấp trên.

Các thành phố NƯỚC ĐỨC cũng có thể chia thành 3 cấp. Cấp 1: bang – thành phố (Stadtstaaten)có Berlin, Hamburg, Bremen. Cấp thứ 2 là thành phố không thuộc huyện (Kreisfreie Städte), bao gồm cả các thủ phủ bang và các thành phố độc lập – có 106 thành phố. Cấp 3 có 1.950 thành phố thuộc huyện [4].

Phân loại các cấp đô thị là cách thức thông dụng ở nhiều nước. Thiết lập chính quyền địa phương 2 cấp, không phải xé nhỏ các thành phố thành các phường trực thuộc tỉnh. Thành phố tuy dưới tỉnh nhưng phải là một cơ thể thống nhất. Chúng vận động, phát triển và mở rộng rồi trở thành thành phố gần ngang tỉnh và ngang tỉnh. Thậm chí trở thành đô thị ngoại lệ, nhiều quyền hơn cả tỉnh. Điều cần kiên định là khi thành phố là cấp dưới của tỉnh thì chỉ có chính quyền thành phố, mà không có chính quyền quận, phường, thị trấn trong thành phố.

Việt Nam hiện có 6 thành phố trực thuộc trung ương, 85 thành phố dưới tỉnh, 2 thành phố trong thành phố. Sự phát triển mở rộng thành phố thuận theo quy luật tự nhiên. Theo tiến bộ và thời gian, dân số gia tăng, nhà cửa xây thêm, đường sá mở rộng. Từ thị trấn phát triển thành thành phố – thành phố lớn- thành phố rất lớn. Hiện tại, dân số Việt Nam là 100 triệu người. Nếu tốc độ tăng dân số 1% mỗi năm thì sau 50 năm sau, vào năm 2075, Việt Nam có khoảng 164 triệu dân. Vào năm 2075, 85 thành phố cấp dưới tỉnh hiện nay sẽ phát triển và mở rộng. Các thành phố như Vinh, Nha Trang, Quy Nhơn sẽ tiến đến mức 1 triệu người.

5. ĐI CÙNG NHÂN LOẠI

Ngày 23/9/2024, phát biểu tại Đại học Colombia nhân dịp tham dự Tuần lễ cấp cao Đại hội đồng LHQ khóa 79, TBT Tô Lâm nói:“Con đường phát triển của Việt Nam không thể tách rời xu thế chung của thế giới và nền văn minh nhân loại” [5].

Việt Nam muốn gọi các thành phố của mình bằng tên gì theo tiếng Việt chỉ là một phía. Hội nhập quốc tế, phải dịch ra tiếng nước ngoài, phải đi cùng đường với nhân loại. Nếu Việt Nam gọi là Phường Vinh, Phường Nha Trang, Phường Quy Nhơn, Phường Đà Lạt thì khi dịch sang tiếng Anh, không thể là Ward Vinh, Ward Nha Trang, Ward Quy Nhơn, Ward Da Lat, mà vẫn phải là Vinh City, Nha Trang City, Quy Nhon City, Da Lat City. Bởi chúng là các thành phố đúng nghĩa.

Cùng là loài cây, mà xương rồng thì ít cành, còn cây thị có thể trở thành cây cổ thụ xum xuê. Cùng ngang cấp cở sở, có chính quyền hành chính riêng, nhưng thành phố Nagano có diện tích: 834,81 km², dân số: 365.296 người, thị trấn Miyota-machi (御代田町) có diện tích 58,79 km² với dân số 15.562 người, còn làng Minamimaki-mura (南牧村) có diện tích 57,68 km² với dân số khoảng 3.000 người. Nagano vẫn là thành phố, Miyota vẫn là thị trấn, Minamimaki vẫn là làng. Không ai gọi Nagano là “Phường” (Ward) cả.

Cùng là cấp cơ sở ngang xã, dưới tỉnh, nhưng Vinh, Nha Trang, Quy Nhơn, Đà Lạt, Ban Mê Thuột, Hạ Long , Hội An đã là những thành phố được biết tiếng trên thế giới. Sự phát triển mở rộng của các thành phố phản ánh sự thịnh vượng của quốc gia. Áp dụng sai chính quyền địa phương 2 cấp có thể cản trở sự phát triển của các thành phố. Hãy đi theo con đường chung của nhân loại.

Nguyễn Ngọc Chu

TÀI LIỆU DẪN