Đầu tháng 12, 1986, một nhân viên KGB vào căn…
Phúc Lai G.B: Ông Trump có thể bỏ lệnh cấm vận áp đặt lên Nga hay không?
Theo Hiến pháp Hoa Kỳ, đối với các vấn đề đối ngoại nhánh hành pháp chỉ có quyền đối với một số khía cạnh nhất định trong khi Quốc hội có quyền đối với nhiều khía cạnh khác. Quốc hội, chứ không phải Tổng thống, có quyền theo Hiến pháp để điều chỉnh thương mại quốc tế.
Đối với các lệnh trừng phạt kinh tế, liên quan đến các vấn đề đối ngoại và cả thương mại quốc tế, cơ chế áp đặt và dỡ bỏ lệnh trừng phạt là: 1), Quốc hội ban hành luật và ủy quyền cho tổng thống; và 2), tổng thống và nhánh hành pháp (chủ yếu thông qua Bộ Tài chính và Văn phòng Kiểm soát Tài sản Nước ngoài (OFAC), Bộ Ngoại giao và Bộ Thương mại) sử dụng thẩm quyền được ủy quyền này để thực hiện và thực thi các lệnh trừng phạt.
Thẩm quyền được ủy quyền của tổng thống liên quan đến các lệnh trừng phạt có thể nằm trong sự ủy quyền chung hoặc cụ thể từ Quốc hội. Sự khác biệt này rất quan trọng khi nói đến việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt.
Trong một số trường hợp, Tổng thống có quyền áp đặt lệnh trừng phạt thông qua trình tự (thủ tục) ban hành “tình trạng khẩn cấp quốc gia” theo luật chung của IEEPA (“Đạo luật Quyền hạn Kinh tế Khẩn cấp Quốc tế”) – Đạo luật Tình trạng Khẩn cấp Quốc gia (NEA). Tổng thống Obama lần đầu tiên tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia đối với Ukraine vào ngày 6 tháng 3 năm 2014, để đáp trả hành động sáp nhập Crimea bất hợp pháp, trong Sắc lệnh hành pháp 13660. Sắc lệnh hành pháp đó sau đó đã được mở rộng và tiếp tục để đáp trả các hành động khác nhau của chế độ Putin, gần đây nhất là thông báo tiếp tục vào ngày 4 tháng 3 năm 2024. Nhánh hành pháp đã ban hành nhiều lệnh trừng phạt liên quan đến Nga dựa trên tuyên bố này và thẩm quyền của IEEPA, cũng như dựa trên tuyên bố tiếp theo về tình trạng khẩn cấp quốc gia của Tổng thống Biden theo NEA vào ngày 15 tháng 4 năm 2021 trong Sắc lệnh hành pháp 14024. Sắc lệnh này cũng được tiếp tục hàng năm.
Đối với các lệnh trừng phạt đối với Nga, nếu tổng thống chấm dứt “tình trạng khẩn cấp quốc gia” liên quan đến Ukraine, tùy thuộc vào các trường hợp ngoại lệ hạn chế, thẩm quyền tiếp tục các lệnh trừng phạt IEEPA sẽ chấm dứt như đã nêu ở trên, trừ khi các lệnh trừng phạt được áp dụng theo luật khác ngoài IEEPA. Nếu Quốc hội không đồng ý với việc chấm dứt, có thể Quốc hội sẽ thực hiện hành động lập pháp (tùy thuộc vào quyền phủ quyết và phủ quyết) để khôi phục các hành động đó thông qua một luật mới.
Ngoài IEEPA: Tổng thống có thẩm quyền gì để áp đặt và dỡ bỏ lệnh trừng phạt kinh tế đối với Nga?
Một số luật bổ sung chỉ đạo hoặc ủy quyền cho tổng thống áp đặt lệnh trừng phạt Nga để ứng phó với các sự kiện cụ thể. Các ủy quyền theo luật định cụ thể này (chẳng hạn như các ủy quyền được mô tả bên dưới) có thể bao gồm các điều khoản về việc chấm dứt, sửa đổi, bổ sung hoặc miễn trừ (gọi chung là dỡ bỏ) các lệnh trừng phạt có liên quan. Các điều khoản về việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt Nga trong các luật hiện hành khác nhau và đã trở nên nghiêm ngặt và khách quan hơn theo thời gian. Các luật được ban hành trước khi sáp nhập Crimea trao cho tổng thống nhiều quyền quyết định hơn trong việc dỡ bỏ lệnh trừng phạt. “Đạo luật Chống lại Kẻ thù của Hoa Kỳ thông qua Lệnh trừng phạt” (CAATSA), được ban hành vào năm 2017, trao cho tổng thống ít quyền quyết định hơn và Đạo luật Xây dựng lại Thịnh vượng và Cơ hội Kinh tế cho Người Ukraine (Đạo luật REPO), được ban hành vào năm 2024, đi xa hơn và hướng đến các sự kiện khách quan. Sự tiến triển này phần lớn phản ánh bản chất đang phát triển của mối đe dọa được nhận thức mà các hành động của Nga gây ra.
Theo CAATSA, quốc hội có thể xem xét các hành động nhằm nới lỏng hoặc dỡ bỏ lệnh trừng phạt. Đạo luật này yêu cầu cụ thể rằng tổng thống phải nộp báo cáo cho các ủy ban và ban lãnh đạo quốc hội có thẩm quyền trước khi dỡ bỏ lệnh trừng phạt Nga. Báo cáo phải mô tả hành động được đề xuất và nêu rõ liệu hành động đó có nhằm mục đích thay đổi đáng kể chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ đối với Nga hay không và nếu có, hãy cung cấp thêm chi tiết. Sau đó, Quốc hội có thể ban hành nghị quyết chung về việc không chấp thuận, được cả Hạ viện và Thượng viện thông qua, có thể phủ quyết và bác bỏ. Tổng thống cũng được yêu cầu cung cấp thông báo và trong một số trường hợp là chứng nhận hoặc quyết định bằng văn bản trước khi dỡ bỏ lệnh trừng phạt Nga. Nội dung thay đổi và có thể liên quan đến bất kỳ điều nào sau đây: lợi ích an ninh quốc gia, thúc đẩy thực thi CRIEEA (“Đạo luật 207 chống lại ảnh hưởng của Nga tại châu Âu và Á – Âu”), chấm dứt các hoạt động dẫn đến lệnh trừng phạt, thực hiện Thỏa thuận Minsk hoặc giảm các cuộc xâm nhập mạng của Nga.
Kết quả là CAATSA đã tạo ra những trở ngại đối với việc dỡ bỏ nhiều lệnh trừng phạt đối với Nga. Ngoài ra, bất kỳ hành động cấp phép nào liên quan đến lệnh trừng phạt làm thay đổi đáng kể chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ đối với Nga đều phải tuân theo CAATSA.
Đạo luật đình chỉ quan hệ thương mại bình thường với Nga và Belarus (Đạo luật SNTR) và Đạo luật chấm dứt nhập khẩu dầu mỏ của Nga đều được ban hành vào năm 2022 gần như ngay sau và để đáp trả cuộc xâm lược toàn diện của Nga vào Ukraine. Mặc dù Đạo luật SNTR về mặt kỹ thuật không liên quan đến lệnh trừng phạt, nhưng về mặt chức năng, nó có cùng tác dụng mong muốn vì nó đình chỉ quan hệ thương mại bình thường với Nga và Belarus, phủ nhận các lợi ích của tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới đối với Nga và Belarus của Hoa Kỳ và xếp hai quốc gia này vào cùng loại với Cuba và Triều Tiên. Đạo luật chấm dứt nhập khẩu dầu mỏ của Nga, được mã hóa thành Sắc lệnh hành pháp 14066 cấm nhập khẩu nhiều sản phẩm dầu mỏ của Nga vào Hoa Kỳ.
Theo Đạo luật SNTR, tổng thống có thẩm quyền nối lại một số khía cạnh của quan hệ thương mại bình thường trong thời hạn một năm tùy thuộc vào việc tham vấn trước với các ủy ban quốc hội thích hợp và xác định rằng Nga hoặc Belarus hoặc cả hai 1) đã đạt được thỏa thuận về việc chấm dứt các hành động thù địch quân sự đã được “chính phủ tự do và độc lập của Ukraine” chấp nhận; VÀ 2) không gây ra mối đe dọa xâm lược ngay lập tức đối với bất kỳ quốc gia NATO nào; VÀ 3) công nhận quyền của người dân Ukraine được tự do và độc lập lựa chọn chính phủ của riêng họ (lưu ý các tham chiếu đến “chính phủ tự do và độc lập” và “độc lập và tự do”, có lẽ phản ánh mối quan ngại về một nhà nước bù nhìn). Bất kỳ quyết định nào như vậy đều phải tuân theo một nghị quyết chung về sự không chấp thuận, sau đó có thể bị phủ quyết và bác bỏ. Đạo luật chấm dứt nhập khẩu dầu mỏ của Nga xem xét các yêu cầu tương tự để dỡ bỏ lệnh trừng phạt.
Các yêu cầu chứng nhận của Đạo luật SNTR và Đạo luật chấm dứt nhập khẩu dầu mỏ của Nga này khác với các yêu cầu trong luật trước đó và chứng minh mối quan tâm lớn hơn đối với an ninh quốc gia và các mối đe dọa đối với nền dân chủ và các nước NATO. Các chứng nhận yêu cầu “quyết định” của tổng thống, nhưng các quyết định này mạnh mẽ hơn và ít tùy ý hơn vì chúng liên quan đến các sự kiện khách quan như rút quân và các thỏa thuận đã đạt được. Ngoài ra, các yêu cầu này mang tính bổ sung (phải chứng nhận các điều kiện một, hai và ba), trái ngược với các yêu cầu thay thế như trong các yêu cầu trước đây (ví dụ, phải chứng nhận một điều kiện này hoặc điều kiện khác).
Đạo luật Tái thiết Thịnh vượng Kinh tế và Cơ hội cho Người dân Ukraine (Đạo luật REPO) được ban hành vào tháng 4 năm 2024 sau khi chính phủ Ukraine, các tổ chức phi chính phủ và các bên khác tích cực vận động tịch thu và tái sử dụng các tài sản có chủ quyền của Nga (RSA) bị đóng băng – chủ yếu là tài sản tài chính và tiền mặt được nắm giữ tại các tổ chức tài chính – để hỗ trợ Ukraine. Đạo luật REPO quy định thời gian và thủ tục tịch thu và cơ chế tái sử dụng khoảng 4-5 tỷ đô la RSA tại Hoa Kỳ (trong tổng số 300 tỷ đô la trên toàn cầu) để hỗ trợ Ukraine. Theo Đạo luật REPO, tổng thống được yêu cầu thu thập thông tin về RSA và báo cáo thông tin đó, sau đó được phép (nhưng không bắt buộc) tịch thu RSA đã xác định.
Quyền tịch thu RSA đã nhận được rất nhiều sự chú ý, nhưng một điều khoản quan trọng không kém của Đạo luật REPO là hạn chế việc giải phóng RSA bị chặn hoặc bị vô hiệu hóa theo lệnh trừng phạt của Hoa Kỳ. RSA không thể được giải phóng trước ngày hết hạn (ngày sớm hơn trong số năm năm kể từ ngày ban hành Đạo luật REPO và 120 ngày sau khi tổng thống xác định và chứng nhận với Quốc hội rằng 1) Nga đã đồng ý rút quân và đã chấm dứt các hành động thù địch quân sự và thỏa thuận đó đã được “chính phủ tự do và độc lập của Ukraine” chấp nhận (lưu ý điều kiện “tự do và độc lập” một lần nữa chứng minh một số lo ngại về thỏa thuận đạt được với một quốc gia bù nhìn); và 2) đã bồi thường đầy đủ cho Ukraine hoặc đã đạt được thỏa thuận với Ukraine.
RSA không thể được giải phóng hoặc huy động trước ngày hết hạn trừ khi tổng thống chứng nhận với các ủy ban quốc hội thích hợp rằng 1) “thù địch giữa Nga và Ukraine đã chấm dứt”; VÀ 2) (A) đã bồi thường đầy đủ cho các thiệt hại; HOẶC (B) Liên bang Nga đang tham gia vào một cơ chế quốc tế chân chính cho tất cả các khoản bồi thường phải trả. Các chứng nhận là một rào cản cao. Ngôn ngữ được sử dụng là ngôn ngữ khách quan và không đề cập đến các quyết định của tổng thống. Một nghị quyết chung, sau đó được ban hành thành luật (có thể phủ quyết và bác bỏ), có thể cấm giải phóng hoặc huy động RSA bị đóng băng hoặc bị chặn.
Vào tháng 4 năm 2024, Thượng nghị sĩ JD Vance đã ban hành một bản ghi nhớ phản đối Đạo luật REPO trên cơ sở rằng việc loại bỏ khả năng chấm dứt hoặc thay đổi lệnh trừng phạt của một tổng thống tương lai sẽ làm suy yếu triển vọng đạt được một thỏa thuận hòa bình. Bản ghi nhớ này thể hiện mong muốn buôn bán với Nga mà không cần sự giám sát của Quốc hội hoặc các cơ quan khác, mặt khác, thừa nhận rằng các yêu cầu của Đạo luật REPO (có tinh thần tương tự như các yêu cầu trong các luật lệ khác) thực sự là những hạn chế.
Nếu các quyết định và chứng nhận bắt buộc để dỡ bỏ lệnh trừng phạt không có cơ sở hợp lý hoặc sai thì sao?
Đối với các phái đoàn theo luật định cụ thể yêu cầu các quyết định và chứng nhận, hiện chúng ta buộc phải tưởng tượng và đặt câu hỏi điều gì sẽ xảy ra nếu một tổng thống đưa ra các quyết định hoặc chứng nhận thiếu cơ sở thực tế. Nếu Quốc hội không đồng ý với quyết định của tổng thống (do thiếu cơ sở hợp lý hoặc do bất đồng về chính sách đối ngoại hoặc bất kỳ lý do nào khác), Quốc hội có thể thông qua luật mới, điều này khó có thể được ban hành trong môi trường chính trị phân cực, đặc biệt là khi luật đó cũng sẽ phải chịu sự phủ quyết. Cần lưu ý rằng các cuộc điều tra và luận tội của Quốc hội có thể là các lựa chọn nhưng tính khả thi và hiệu quả vẫn còn bỏ ngỏ.
Còn việc nới lỏng các lệnh trừng phạt đối với Nga thì sao?
Nhánh hành pháp có thẩm quyền đáng kể để tạo ra các ngoại lệ đối với các lệnh trừng phạt bao gồm việc miễn áp dụng các lệnh trừng phạt, bằng cách cấp các giấy phép chung và cụ thể và xóa tên các cá nhân khỏi danh sách. Đây có thể là một biện pháp nới lỏng các lệnh trừng phạt đối với Nga. Cách thức sử dụng khả năng này sẽ phụ thuộc phần lớn vào người đang tại nhiệm.
—————-
Tham khảo:
*Lifting Russia Sanctions – What Can a President Do Unilaterally?, Just Security
*Can Trump deliver on his promise to end Russia’s invasion of Ukraine?, The Conversation
